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第二十章老龄产业发展的机制与策略

人口老龄化在带来严峻挑战的同时，也产生一定促进发展的机遇。其中，规

模不断扩大的老年人口成为越来越重要的消费群体，老年人的消费需求成为推动

老龄产业发展的重要动力。本章主要论述促进老龄产业发展的机制与策略问题。

第一节老龄产业发展的市场经济机制

一、市场经济机制的内涵

老龄产业的出现，首先是因为在人口老龄化的背景下老年人口不断增多，由

此老年人成为经济中越来越重要的需求主体。因此，作为越来越重要的需求主体，

必然对经济产生越来越深刻的影响。而解决需求问题的一种有效机制是市场经济

机制。所谓市场经济的机制就是由供给和需求关系决定资源的配置，以达到供给

与需求均得到有效的均衡。即，供给方面（生产者）通过市场了解和掌握需求情

况，据此为需求方提供产品或提供服务。在现实经济中，老年人口的很多需求都

是可以通过市场经济的机制得以有效解决的。

通过市场经济机制解决老年人需求的必要性，不仅是因为市场机制有多方

面的优势，如有相对公平、竞争、效率等多方面的优势，也在于老年人需求的多

样性、差异性和分散性是难以通过计划、制度安排或福利分配的方式得以满足的。

从总体上看，老年人的个体差异是千差万别的，如在身体状况、收入水平、家庭

情况、消费习惯、地区差异以及主观意识等多方面都可能存在着广泛的不同，导

致老年人的需求类别及水平也必然是有很大差别的。而老年人需求的这些差异性，

是难以通过统一的社会保障系统或政府提供的福利解决的。解决老年人口个性化

需求的有效机制是市场经济的机制。

二、市场经济机制与社会保障及政府的关系

然而，在强调老龄产业的市场经济机制的同时，并不是说老龄产业的发展同

社会保障体系和政府的扶持没有任何的关系。事实上，老龄产业与社会保障体系

建设、政府的支持以及老龄事业的发展等都有极为重要的关系。这主要是因为老

龄产业并不是完全竞争性的产业，老年人口的需求主体同在职的劳动力的需求主

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体相比是有很多不足之处。在现实经济中很容易出现老年人口的购买不足、信息

不畅、精力不够以及传统的节约习惯等因素，由此很容易出现老年人口的实际消

费需求得到抑制的情况。而只有将与老年人有关的社会保障体系以及老龄事业的

发展做好、工作做到位，发展老龄产业才有坚实的基础，才能更有效地提高老年

人口的消费意愿，老年人才敢于消费。

这里需要明确需求（demand）和人们生活中的需要（want）是不同的概念。

经济学中的需求主体是限定在有支付能力者的范围内，或者说是限定在买得起的

人群范围。如果不具有支付能力，即购买不起，那只能称是需要（want）而不能

称是需求（demand）。因此，老年人口的需求是指老年人口有支付能力的需求，

而不是老年人的需要。产业发展的一个重要基础是要有一定的需求，仅有供给而

没有相应的需求，产业发展就失去了重要的基础。然而在现实经济存在着诸多因

素不利于老年人口收入水平的提高。

首先，现代经济增长动力的特点不利于老年人收入增长。现代经济增长主要

依靠技术进步与资本贡献，这一特点使财富有向技术及资本持有者集中的内在倾

向。初次收入分配主要由要素贡献决定，如资本带来的利润主要由资本所有者获

得，技术进步的收益主要由技术拥有者获得，劳动力取得相应的工资收入。老年

人是生产过程中的局外者，不参与国民收入初次分配，无法直接分享经济增长的

成果。

其次，人口老龄化因素不利于老年人收入增长。人口老龄化是老年人口比重

不断上升的过程，意味着参加分享国民收入“蛋糕”的老年人的数量不断增加，

相应产生不利于提高老年人的人均收入水平的效应。特别是，如果国民收入中用

于老年人收入的“蛋糕”不能适度扩大，那么人口老龄化将产生降低老年人收入

水平的效应。

第三，老年人的经济地位不利于其收入增长。老年人不再是经济活动的主

体，经济地位下降。虽然参加再分配，但在现行经济制度的框架内，老年人是国

民收入分配中的弱势群体，处于被支配的地位，不能主导收入分配的格局，缺乏

“讨价还价”的能力。同时，老年人也缺乏其他增加收入的途径。现职劳动力可

通过提高劳动技能、劳动强度或延长工作时间等多种方式实现收入增长，退休的

老年人已无能为力。

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第二节政府主导型的老龄产业发展机制

当前中国老年人口的支付能力是偏弱的。因此，提高老年人口的支付能力，

健全社会保障体系，提高老年人口的消费意愿，是利用人口老龄化的机遇扩大消

费需求、扩大内需、发展相关产业的一个关键性问题。而这些问题的解决，不是

靠市场经济机制可以完成的，而主要是通过政府主导下的各种制度监视和社会保

障制度建设与不断完善才能实现的。

因此，市场经济的机制并不是万能的，市场也有失效的时候。特别是老龄产

业具有的特殊性决定了，老龄产业的发展需要政府来主导。在很多情况下，需要

政府发挥促进老龄产业发展的主导作用。

归纳起来，老龄产业的特殊性主要表现为：（1）需求主体的特殊性：即老年

人是老龄产业的需求主体。（2）支付能力的特殊性：即老年人收入增长具有被动

性。（3）产业范围的特殊性：即老龄产业涉及各个产业。（4）涉及多方面体制与

政策。发展老龄产业不仅是发展相关产业的问题，而且是涉及养老金制度、养老

保障体制、医疗卫生体制以及民生政策等多方面的问题，涉及民政、医疗、旅游

乃至资源土地等多方面的政府部门。这些关键环节是需要政府来主导解决的，而

不是能靠市场经济的机制来解决的。

老龄产业的特殊性决定了，老龄产业不仅是产业，同时也是需要有多方面特

别是政府大力扶持的事业。老年人涉及到养老保障体制、退休金制度、医疗保健

及家庭生活照料等多方面的问题，因此老龄产业的发展必然涉及到经济社会体制、

制度及政策上的多方面支持，需要大力的培育、引领和扶持。同时，老龄产业的

特殊性也决定了老龄产业的发展及管理具有复杂性。如老年人的医养与康养机构，

就涉及社会保障方面的民政部门、医药方面的卫生部门以及文体方面的文体部门

的多头管理问题。而这些必然是只有政府才能担当的。老龄产业是涉及各产业经

济的一种综合经济体系，涉及面非常广泛，因此需要政府发挥必要的组织、规范、

协调和管理的作用。但是，政府不能越位，特别是政府自身不能成为发展老龄产

业的主体，这是特别需要注意的问题。

老龄产业的核心内容是“产品”与“服务”，即满足适老化要求的“产品”

与“服务”。发展老龄产业旨在将适老化产品与服务的提供引向产业领域，并主

要通过市场经济的机制来解决，而不是通过社会保障或老龄事业的形式来解决。

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适老化产品指适合老年人使用的实物品，而适老化服务不仅包括针对老年人身体

提供的照护之类的服务，而且也包括针对适老化需求而提供的更为广泛的有关服

务，如有关老年心理、老年健康、老年体育健身、老年文化娱乐、老年旅游乃至

涉老金融与法律等多方面的服务。这些是需要政府认识到的问题。

总之，老龄产业的特殊性决定了，虽然发展老龄产业应以市场经济为主导，

但是并不意味着可以完全依靠市场经济，而是需要政府进行必要的培育、引领和

扶持。老龄产业是涉及各产业经济的一种综合经济体系，涉及面非常广泛，因此

需要政府发挥必要的组织、规范、协调和管理的作用。但是，政府不能越位，特

别是政府自身不能成为发展老龄产业的主体，这是特别需要注意的问题。

第三节以发展老龄产业促进经济增长

发展老龄产业，实际是将老年人口视为可以开发利用的资源来看待，而不是

作为负担来看待。这是积极应对人口老龄化的一种思想精髓，即视老年人口为积

极、正面的因素，而非消极、负面的因素。而在此积极性的视角下，规模巨大的

老年人口就是可以促进相关产业发展乃至拉动经济增长的一种动力。发展老龄产

业，就是需要将老年人口作为有拉动经济增长效应的积极和正面性的因素。因此，

需要将发展老龄产业放在经济增长和经济发展的大局中来理解其意义，而不只是

解决老年人的问题。

人口老龄化对供给与需求两方面的影响，最终都将转化为对产业发展的影

响。需求方面的主体是消费者，因此消费者的需求水平决定了相关产业发展的空

间。供给方面的主体是生产者，因此生产者的生产能力是决定产业发展的基础。

需求可以调动供给，供给也可以创造需求，因此需求和供给二者是相辅相成又相

互制约的关系。经济增长和产业发展的过程，实际就是供给与需求彼此适应、均

衡提升的过程。而在当今“科技技术是第一生产力”的现代经济中，“供给创造

需求”已经成为现代经济增长的一种重要机制。

老龄产业发展需要供给创造需求的机制。正是由于现代科学技术的发展，使

经济增长机制发生了深刻变化，即经济增长的机制逐步从“需求决定”向“供给

创造需求”转化。特别是在信息化和智能化的快速发展的背景下，老年人在获取

知识方面的弱势短板不断显现出来，老年人不可避免地成为时代的“落伍者”。

在这种情况下，老年人除了日常生活的需求外，其对更高的需求是不明确的，即

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老年人对自身的需求在现代科技发展的背景下是越来越不清楚、不明确的，而只

有企业将相关产品制造出来，并实际让老年人使用，才可能让老年人产生需求。

这便是“供给创造需求”的机制。因此，未来老龄产业发展的一个关键，就在于

企业是否能“造出”老年人的需求，这是未来老龄产业发展的一个关键环节。

老年人的思想相对保守、接受新事物比较慢，特别是对现代最新科技成果的

接受能力相对较差。现在可以常见的场景是孙子孙女教爷爷奶奶们如何使用手机、

如何上网、如何使用微信等软件。因此，老年人的需求在现代科学技术发展水平

的情况下是难以靠老年人自身明确的。通常是只有通过供给方的事先创造出来产

品，并演示给老年人看，老年人才明白该产品是否对其有用。这便是供给创造需

求的道理。因此，在人口老龄化的背景下，供给创造需求的机制是非常重要的。

从长期来看，人口老龄化的最终效应将是劳动力稀缺性相对乃至绝对提高，

经济中的劳动投入增长率将相对乃至绝对下降。因此，在注重提高技术进步和资

本投资增长的同时，充分利用老年人口资源成为非常重要的问题。这就需要考虑

建立老年人口就业机制的问题。劳动年龄人口的就业就其个人来说是长期性和系

统性的问题，而老年人口的就业具有相对短时性和临时性的特点。事实上，在很

多的情况下老年人口的就业是弥补劳动年龄人口就业所不及之处，也就是弥补劳

动年龄人口就业的空缺，而不会与劳动年龄人口就业产生系统性冲突。在很大程

度上，老年人口的就业与劳动年龄人口的就业具有互补性。同时，老年人口以往

从业经验的传授，有时也可起到提高在职劳动力就业的能力，降低劳动力培训成

本的作用。甚至在一些情况下，需要建立老年人口志愿性就业的机制，即为一些

愿意充当志愿者的老年人口提供必要的条件。在现实中，许多老年人口就业只是

出于精神需求，而非为经济利益。在未来人口老龄化程度越来越严重的情况下，

如何充分利用越来越多的老年人口资源，是非常重要的问题。建立老年人口就业

的机制与市场，是需要继续深入研究和不断实践的问题。

第四节政府促进发展老龄产业的基本策略

本节提出的促进发展老龄产业发展的策略，是从政府的立场出发的，而不是

基于企业或产出主体的自身。老龄产业发展中的许多问题，并不是企业或产业自

身能够解决的，有时也不时市场经济的机制能够解决的。因此，从政府的角度出

发来解决老龄产业发展的有关问题是非常必要的。

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一、建立老年人收入增长的有效机制

产业发展的一个重要基础是需求，需求是产业形成的源头，仅有供给而没有

相应的需求，产业发展就失去了重要的基础。需要并不等同于需求，需求是指有

购买力为支撑的需要，没有支付能力的需要只能是一种欲望。当前中国老年人口

群体的支付能力不足，无法形成经济中的真正有效需求。因此，提高老年人口的

支付能力是利用人口老龄化机遇扩大消费需求、发展相关产业的一个关键性问题。

由于老年人不再是经济活动的主体，经济地位下降，在现行经济制度的框架内，

老年人是国民收入分配中的弱势群体，处于被支配的地位。因此，建立有效的老

年人收入增长的机制，调整国民收入分配向老年人倾斜是应采取的政策方针。

二、加强对“老龄产业”概念的解读与宣传

老龄产业是以满足老年人特有需求而提供适老化的产品与服务的产业经济

以及与之相关的经济活动。理解老龄产业的概念有如下若干要点：（1）老龄产业

以企业和老年人口为主体，其中企业为生产者、供给者，老年人口为消费者、需

求者；（2）以适老化的产品与服务为核心内容；（3）以市场经济机制为主，政府

扶持为辅；（4）发展老龄产业是发展产业经济、促进经济增长的经济属性问题，

不是老龄事业属性问题，不是社会保障属性问题，更不是社会福利属性问题；（5）

在老龄产业中，老年人口是积极、正面的因素；（6）老龄产业是以老年人为服务

对象的一种综合产业经济体系，而不是行业管理中的具体行业，其涉及的产品与

服务内容涵盖了第一、二、三各个产业；（7）老龄产业有其特殊性，即它不是完

全竞争性的经济，因此需要政府在必要时弥补市场经济机制失效之处，需要在收

入分配、养老保障、卫生医疗等相关体制和政策方面给予相应的配套支持。（8）

发展老龄产业是长期问题，而非短期问题，为此政府需要制定专门的发展老龄产

业的中长期规划。总之，老龄产业在中国是一种新型产业经济，对其概念与内涵

需要深入理解和广泛宣传。

三、加强对发展老龄产业意义的理解

谈发展老龄产业，并不意味着养老及其相关的社会保障等方面的工作就不

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重要了。事实上，只有做好养老及其相关的社会保障工作，发展老龄产业才有坚

实的基础，才能更有效地提高老年人口的消费意愿。然而，老年人口的需求是广

泛的，不仅有对养老的需求、对社会保障的需求，而且也有规模巨大的对适老化

产品与服务的需求。而老年人对适老化产品与服务的需求，并不是养老与社会保

障范畴的问题，更不是养老与社会保障能够解决的问题，而是属于产业经济范畴

的问题。因此，关于满足老年人对适老化产品与服务的需求问题，需要纳入产业

经济领域乃至总体经济体系中来解决。

在中国当前形势下，发展老龄产业的意义不仅是满足老年人口的需求，而且

也是实现高质量发展所要求的，是深化供给侧结构性改革的一个具体抓手，是扩

大内需促进经济增长的一种新动力源泉。同时还要充分认识到，当前发展老龄产

业是具有产业发展的战略性、前瞻性、长期性、布局性意义的，而不是解决一时

性的短期问题。

四、发展老龄产业的关键点是政府构建平台、调动供给双方积极性

老龄产业的特殊性决定了，虽然发展老龄产业应以市场经济为主导，但是

并不意味着可以完全依靠市场经济，而是需要政府进行必要的培育、引领和扶持。

老龄产业是涉及各产业经济的一种综合经济体系，涉及面非常广泛，因此需要政

府发挥必要的组织、规范、协调和管理的作用。但是，政府不能越位，特别是政

府自身不能成为发展老龄产业的主体，这是特别需要注意的问题。

任何产业的形成与发展，都离不开与之相关的供给与需求两方面因素的共

同推动。同样，发展老龄产业的根本还在于充分发挥有关供给与需求两方面的作

用。为此，当前政策的着力点应放在调动有关企业和老年人口供需两方面主体的

积极性上，特别是要注意通过市场经济机制发展老龄产业。

在供给方面，重点在于鼓励企业进行自主的适老化产品与服务的研发、生产

和销售网络拓展。政府应给予相关产业发展方向的指导，并给予适当的扶持，如

在税收、补贴、用地、审批等多方面给予优惠政策。

在需求方面，重点在于增加老年人口的收入、完善相关社会保障制度、建立

老年人无障碍消费机制、保障老年人消费利益。事实上由于目前中国适老化产品

市场发展很不完善，而老年人追求健康的意愿非常强烈，因此一些不法者乘机专

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门利用适老化产品行骗老年人，这种现象在全国各地是普遍存在的。为此，加强

对老年人消费利益的保护，尽快发展正规的适老化产品市场具有紧迫性。

总之，只有充分调动企业和老年人口为主体的供需双方的积极性，并建立双

方利益的保护机制，而不是政府单方面的“自弹自唱”，中国老龄产业才能真正

健康发展。

五、大力发展老龄健康和全民健康产业

老龄健康产业是老龄产业的重要组成部分。健康需求是老年人的重要需要

之一，因此老龄健康产业乃至整体健康产业有望成为国民经济重要产业的内在市

场需求动力。所谓健康产业是从事满足人们健康需求的经济活动主体的总合。目

前健康产业主要涉及医疗产品、保健用品、营养食品、医疗器械、保健器具、休

闲健身、健康管理、健康咨询等多个与人类健康紧密相关的生产和服务领域，而

随着经济与科技发展以及人口老龄化的发展进程，健康产业的内涵将不断扩大。

同时，健康产业发展还有助于开发中国的“人口健康红利”。因此，随着中国老

年人口数量的不断增加，发掘老年人的红利，提高老年人健康，促进老年人参与

经济活动，是发展老龄产业和积极应对人口老龄的重要措施。

六、建立识别老龄产业主体的行业标准

老龄产业主体涉及国民经济的各个行业，对其识别是非常复杂的，但是又是

非常必要的。如果不能有效识别，支持老龄产业发展的有关政策就容易打折扣。

例如在目前已经出台的一些具体优惠政策中，适用对象通常是养老机构，而对涉

老产品和服务则难以制定有效的扶持政策。因此，对老龄产业主体的识别事关老

龄产业发展的激励问题，是至关重要的。养老机构是老龄产业的供给主体，对此

是容易识别的，但是这仅是老龄产业中供给主体的一部分，而不是全部。例如，

从事涉老产品与服务的企业，都有归属老龄产业供给主体的属性，同时这些企业

通常或具有从事其他产品生产与服务的属性。这需要建立有效的识别老龄产业的

行业标准，并具体落实可行的识别方法。一种思路是按主体从事的业务内容或项

目内容进行识别，而不是简单地按主体所在的行业属性归类。

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七、政府应加强居家养老和社区养老模式的建设

居家养老是老年人养老的最主要模式，即便是在目前的发达国家也是如此。

如目前美国的养老模式也主要是以居家养老为主，机构养老为辅。有数据表明，

在美国真正进入机构养老的只有 20%，其余都是家庭养老。美国居家养老的服务

内容主要包括家务服务、简单的医疗照料服务、老年送餐服务、定期探视服务、

电话联系服务、应急支持系统等。在欧洲及日本等国，居家养老同样是最主要的

模式。近几年中国老龄产业在居家养老和社区养老方面的发展还很不够，因此政

府应重点围绕居家养老、社区建设为核心推动老龄产业发展。机构养老模式的充

分发展，主要按市场经济模式进行，政府主要在市场环境和机制建设方面发挥作

用。

八、探索适合中国国情的老龄产业发展国家战略

如何释放老龄产业发展的潜力是一个核心性问题。西方国家发展老龄产业

的经历为中国提供了一定可借鉴的经验。然而，中国特殊的国情决定了不存在

可以照抄照搬的国际经验。一是人口规模不同。中国是人口大国，中国老年人

口的总量比美国、日本、英国、法国和德国等国老年人口的总和还多。二是经

济发展水平不同。中国还是发展中国家，未富先老是重要的特征。三是情况复

杂。中国人口老龄化进展的区域差异、城乡差异很大，中国老年人传统的消费

观念与行为同国外有显著差别，情况错综复杂。因此，必须要积极探索适合于

中国国情的老龄产业发展模式。

促进中国老龄产业发展是综合性问题，需要从国家战略与规划、相关金融

与财税政策、国民收入分配与社会保障制度等多方面进行大力支持，需要营造

有利的政策环境，如在计划、审批、用地、财税及融资等方面制定相关的鼓励

政策，吸引更多资本进入老龄产业。支持老龄产业发展的政策着力点有两个方

向，一是在供给方面，二是需求方面。供给方面要注重降低供给成本，提升满

足老年人需求多样性的能力，开创供给创造需求的局面；需求方面要注重提高

老年消费者的支付能力、降低消费成本、减少消费障碍。从长期来看，需要建

立老年人收入增长与经济增长相关联的机制。